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Esta pieza, originalmente escrita en español(véase el original aquí),es una consideración de la base constitucional para reconocer el mandato de la Asamblea Nacional Venezolana existente más allá de su expiración el 5 de enero de 2021. Es autor de la becaria constitucional y jurídica venezolana Claudia Nikken, profesora de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela y profesora de Derecho Constitucional en la Universidad Católica Andrés Bello. Nikken es autor de varias publicaciones relacionadas con la ley constitucional y administrativa, y un abogado en ejercicio.
La Constitución de Venezuela no contiene una solución explícita de qué hacer en el caso de que, por cualquier razón, sea imposible renovar el poder legislativo del país al final de los mandatos de los legisladores.
Dada esta realidad, en las últimas semanas se ha presentado sugerencias
de que los representantes actuales de la Asamblea Nacional mantengan sus posiciones basadas en la aplicación análoga del principio de «continuidad administrativa.» Esto se basa en la premisa de que el proceso electoral convocado para renovar la legislatura equivale a un elección, dado que se está llevando a cabo fuera de los límites no sólo de la Constitución y las leyes pertinentes
, pero también las normas electorales internacionales. El argumento también se utiliza para justificar la continuidad administrativa del gobierno interino formado en enero de 2019 bajo la dirección del diputado Juan Guaidó, Presidente de la Asamblea Nacional.
No es muy evidente que esta solución se aplique, especialmente porque, como cualquier otra interpretación judicial sobre el tema, es un mero ejercicio que carece de cualquier tipo de efecto práctico en Venezuela. No produce un acuerdo nacional que permita la gobernabilidad del país, ni allana el camino para su necesaria reinstitucionalización.
Dada la reciente atención sobre el tema, las siguientes son algunas reflexiones breves sobre, en primer lugar, la continuidad institucional en Venezuela y su base constitucional, seguidas de un análisis de su aplicabilidad en el caso de una elección impugnada, con especial referencia a la elección de representantes a la Asamblea Nacional.
I. Continuidad Administrativa en Venezuela y su Base Constitucional
La Asamblea Nacional es el poder legislativo nacional y sus miembros tienen una misión explícita de servir como representantes del pueblo venezolano, legislar, supervisar la administración pública y elegir a los jefes de ciertas instituciones nacionales representativas. Por esta razón, es menos apropiado referirse a la «continuidad administrativa» que hablar de «continuidad institucional», ya que la Asamblea Nacional no es una institución de administración pública, ni sus atribuciones tienen que ver con el ejercicio de la actividad administrativa.
La continuidad institucional es un mecanismo adaptado resultante del principio acordado de que el Estado no debe quedar paralizado por ninguna razón, y como consecuencia, es la necesidad de mantener o preservar el funcionamiento efectivo de sus instituciones.
El principio en cuestión no tiene una base explícita en la Constitución venezolana, salvo el examen de una frase incluida en el artículo 339,
refiriéndose a un estado de excepción según el cual, ni siquiera en las circunstancias más terribles puede justificarse la parálisis del gobierno.
Sin embargo, la idea de continuidad institucional se manifiesta varias veces en la Constitución, y para comprenderlo es necesario tener en cuenta lo que constituye la autoridad pública:
el objeto y el sujeto.
El objetivo elemento de una autoridad pública consiste en su formulación judicial y las competencias (facultades y obligaciones) que se les otorgan, entre otras características. Se hablaría, por ejemplo, de la Presidencia de la República
o un escaño en la Asamblea Nacional..
La subjetiva elemento, a su vez, es la persona física que ost pone en poder de la autoridad pública, el funcionario o agente llamado a ejercer sus competencias. En el ejemplo dado, esto se referiría a la Presidente de la República
o un Representante en la Asamblea Nacional..
La continuidad institucional aborda el componente objetivo, pero no lo subjetivo. La razón es simple: los seres humanos que ostentan el cargo no pueden, salvo por la muerte u otras circunstancias, apartarse del ejercicio de las funciones relativas al elemento objetivo del órgano mientras ostenta el cargo.
Por lo tanto, tanto la Constitución como la ley venezolana han establecido reglamentos para guiar la continuidad del componente objetivo de la autoridad, incluso si falta el elemento subjetivo. La aplicación más obvia de esto es la sustitución temporal o permanente del titular de la oficina («el Rey está muerto, viva el Rey!»). Pero la aplicación más importante relacionada con la representación democrática es la organización del proceso mediante el cual se sustituye o ratifica el elemento subjetivo de una autoridad.
Debido a esto, es esencial vincular cualquier mecanismo de continuidad institucional con la renovación electoral.
Ⅱ. Continuidad Institucional y Renovación Electoral en el Caso de la Asamblea Nacional
Una de las características esenciales de una república es el carácter temporal del mandato de los representantes, es decir, de aquellos que han sido nombrados por votación directa o indirecta.
En Venezuela, las oficinas de la Presidencia de la República y de Diputado a la Asamblea Nacional son ambos cargos de representación nacional, al igual que los del Juez de la Corte Suprema, Fiscal Jefe de la República, Defensor del Pueblo, Contraloría General de la República, y Rector del Consejo Nacional Electoral. Los dos primeros son elegidos por votación universal y directa, mientras que estos últimos ejemplos son elegidos indirectamente por la Asamblea Nacional.
Todos estos puestos tienen un mandato de tiempo limitado, y la expiración de este mandato produce una vacante absoluta. Por esta razón, el proceso de sustitución (o ratificación) de estas posiciones debería llevarse a cabo con suficiente antelación, y de tal manera que se garantice que cuando expire el mandato, se hayan reelegido nuevos representantes y/o representantes jubilantes. En el caso de los cargos sujetos a elección popular, la responsabilidad del proceso recae en el Consejo Nacional Electoral y, en los demás casos, en la Asamblea Nacional.
En un estado de derecho, sería impensable que la autoridad encargada de supervisar la elección de representantes, garantizando la naturaleza temporal de sus mandatos, no lo hiciera en tiempo y forma. En Venezuela, donde no hay Estado de derecho, esto ha ocurrido en varias ocasiones, especialmente en los últimos 20 años. Esto incluye el primer proceso electoral que se llevó a cabo para nombrar a todas las autoridades públicas de conformidad con la nueva Constitución del 30 de diciembre de 1999, cuando se prorrogaron los mandatos de los titulares de cargos a pesar de que su legitimidad de origen era cuestionable. Originalmente, un proceso electoral para «relegitimar» todas las autoridades públicas sujetas a elecciones directas se dispuso a la elección en mayo de 2000, pero esto se consideró técnicamente imposible por lo que el proceso se pospuso
a julio (para la mayoría de los representantes) y diciembre (para los consejos municipales).
A excepción del caso muy particular de esa primera elección, nunca ha habido una situación en la que el Presidente de la República o los representantes ante la Asamblea Nacional hayan sido elegidos de tal manera que no se garantice una fecha de inauguración de un nuevo mandato. Sin embargo, en dos ocasiones el proceso electoral presidencial se ha avanzado irregularmente: el primero fue en 2012, en para asegurar la elección de Hugo Chávez
(aunque nunca fue inaugurado formalmente en su nuevo mandato), y el segundo fue en 2018 con el fin de evitar una elección competitiva y asegurar una victoria para Nicolás Maduro
. Este fue también el caso en 2010 con la elección de la Asamblea Nacional.
Sin embargo, ha habido casos en los que los representantes nacionales elegidos indirectamente han sido nombrados fuera del calendario tradicional de sus mandatos. En estos casos, los enfoques han sido diversos, pero en el caso de que el representante saliente tenga un diputado (un «suplente» o representante secundario) cuyo mandato no ha expirado, el puesto ha sido ocupado por esto hasta la elección de un nuevo representante. También ha habido repetidas irregularidades en relación con los representantes de los consejos estatales y municipales, y es en estos casos que se ha invocado el mecanismo de «continuidad administrativa».
Sin embargo, no hay precedentes para un caso en el que, en respuesta a una elección impugnada —y mucho menos en caso de mera denuncia pública de su carácter irregular, por justificado que sea» el mandato de un representante saliente se haya prorrogado hasta que se resuelva la controversia. Ni siquiera se sugirió, por ejemplo, cuando la elección de representantes en Amazonas se impugnó en 2015 (un asunto aún no resuelto, y que fue un claro esfuerzo para romper la mayoría de dos tercios de la oposición), que sus predecesores ocuparían sus escaños. En cambio, los representantes fueron «desincorporados» de la Asamblea Nacional de manera preventiva o temporal, con la
consecuencias resultantes
.
Por el contrario, en el caso de elecciones irregulares y impugnadas, el principio generalmente defendido es conservar la presuntiva
elección popular, que ha supuesto, incluso en Venezuela, que, si no hay sustituto
, el representante recién elegido ocupa el cargo hasta que el conflicto se resuelva (rápidamente) y, si es necesario, se pueda celebrar una nueva elección. Para que esto funcione correctamente, debe haber un sistema adecuado de control administrativo y, en última instancia, control judicial sobre las elecciones, lo que no ocurre en Venezuela. Venezuela, como hemos dicho, no se rige por el Estado de Derecho.
Por esta razón, en el caso de la muy disputada reelección de Nicolás Maduro como Presidente de la República el 20 de mayo de 2018, que fue validada inapropiadamente por la Corte Suprema de Justicia, la Asamblea Nacional inició los procedimientos de «subrogación presidencial». El 10 de enero de 2019, fecha en la que expiró el mandato presidencial anterior, la Asamblea Nacional declaró que había una vacante absoluta del puesto basada en la consideración de que el proceso electoral y la supervisión judicial necesarios habían sido inexistentes (y que el funcionario electo no había tomado el juramento del cargo de acuerdo con la Constitución). El 23 de enero de 2019, el Presidente de la Asamblea Nacional, siguiendo el principio constitucional de subrogación presidencial, asumió el mandato de gobierno interino hasta que pudiera ocurrir una elección correspondiente.
Este precedente no justifica per se
una decisión del gobierno interino de, al no reconocer un proceso electoral, que apenas comienza, crear la impresión de que no se está celebrando elecciones para renovar la Asamblea Nacional, y como tal invocar el mecanismo de continuidad administrativa en ausencia de otra solución, a pesar del hecho de que el mandato de los actuales representantes a la legislatura expira el 5 de enero , 2021. Esto no se aplica, entre otras razones, porque el objetivo del mecanismo de continuidad administrativa es garantizar la Eficaz funcionamiento de las instituciones estatales, no para extender el mandato de aquellos que ostentan el cargo y cuya renovación no se ha llevado a cabo, o se ha llevado a cabo ilegalmente. Mantener a los actuales representantes ante la Asamblea Nacional en sus cargos, en particular al Presidente, no garantiza la continuidad de la Asamblea Nacional..
En efecto, desde que la oposición tomó el control de la Asamblea Nacional, la coalición gobernante ha impedido gradualmente y sistemáticamente el funcionamiento efectivo de la Asamblea Nacional, esencialmente paralizando sus actividades en la República. Por esta razón, la vacante absoluta del Presidente de la República que fue declarada el 10 de enero de 2019 y la designación de un Presidente Interino, así como la reelección de Juan Guaido en 2020 como presidente del órgano, han sido decisiones que han sido imposibles de ejecutar en la práctica
en Venezuela, a pesar de su legitimidad.
Estas acciones sólo han tenido realmente un impacto en el extranjero, porque los países de terceros han decidido reconocerlas con el entendimiento de que estas medidas se basaban en la Constitución y tienen legitimidad política porque tienen apoyo popular.
Este no es el caso de la cuestión de la continuidad institucional, como se ha presentado actualmente. Incluso si se suspendiera el proceso electoral, no se puede, sin duda, imparcial u objetivamente apelar al principio de continuidad institucional para justificarlo. En Venezuela, el problema actual es demasiado grave.
Al carecer de cualquier acuerdo previo que, por cualquier razón, suspenda efectivamente el proceso electoral, la aplicación del mecanismo de continuidad institucional prepararía las bases para la coexistencia de dos juntas de gobierno paralelas en la Asamblea Nacional. El primero de ellos fue elegido con mayoría parlamentaria el 5 de enero de 2020 y presidido por Juan Guaido, y segundo es reconocido por el gobierno de facto y aliado con él, presidido por Luis Parra. En otras palabras, la incapacidad actual en la operación de la Asamblea Nacional continuaría, dado que ninguna de las juntas rectoras del órgano podría ejercer el poder legislativo y, a través de esto, contribuir a la solución de los problemas del país.
Además, si se adopta la tesis de continuidad institucional como se ha sugerido hasta ahora, la autoridad del poder legislativo no se derivaría del ejercicio de la soberanía popular, sino de terceros países que deciden qué Asamblea Nacional les parece legítima, quién está a cargo de ella y, en última instancia, qué jefe de Estado «reconocen».
En resumen, en este caso el poder de representación se basaría en la decisión de no participar en el próximo proceso electoral, tomado unilateralmente por un grupo político representado en una mayoría parlamentaria asediada y, en la eventual —sólo la eventual— aceptación de esta tesis de continuidad institucional por parte de terceros Estados.
Para sostener la aplicación del mecanismo de continuidad institucional, sería necesario que se produjera un evento social que legitime la decisión tomada por la clase política, lo que podría traducirse en un nuevo proceso electoral que permitiera efectivamente la renovación de la Asamblea Nacional y la eventual reinserción del país. Para que todo esto ocurra pacíficamente, primero es necesario negociar un acuerdo preliminar de gobernabilidad.
Sobre esta necesidad urgente, vale la pena citar al difunto Pedro Nikken:
«Es necesario ser muy imaginativo. La historia de la política y la diplomacia está llena de negociaciones imposibles. Sin embargo, suceden.»
